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公开信:就摩托车通行高速公路致国务院三部门

作者:佚名 时间:2019/6/24 21:34:59

一哥有话说】这是作为摩友一员,又是法学会成员的广东摩友亚龙湾就摩托车高速公路通行管理政策致国务院三部门的一封公开信,也是他多年研习有关摩托车上高速法律法规的倾心之作。当我点击打开亚龙湾发来写好的文档时,惊讶发现居然长达三十余页,本想分批连载,但又考虑到保证表述的完整性,所以还是将这字数多达近二万字的长篇一次发出。我本人对摩友论述支持摩托车上高速的读过不少,也看过包括高速路政和高速交警反对摩托上高速的论述。但如此全面而有系统的专门论述摩托车通行高速公路问题,恐怕是迄今为止国内最为详尽的。

      该文对部分省份禁止摩托车通行作出了逐一梳理,分析了摩托车分级通行高速公路的必要性,考虑到了通常摩友们想不到的税费匹配问题,甚至整理出了摩托车上高速的历史状况。从中我们不难看出摩托车上高速法规及管理滞后带来的问题难点,但又结合实际提出了具体的解决办法,这是难能可贵的。

       该文或许有一家之言的不足之处,但抛砖引玉能提供政府有关主管部门参考;能帮助提高广大摩友的研讨和认识;能持续深入完善摩托车上高速的解决思路;能起到摩友高速通行维权复议和诉讼的辅助作用,这就是足以让人欣慰的好文!值得一提的是摩友亚龙湾的部分提议已采纳列入提交交通运输部的建议当中。在此,我们也诚挚感谢广东摩友亚龙湾对摩托吧及《反禁摩》公号全文刊发的授权信任!

就摩托车高速公路通行管理政策

致国务院三部门的一封公开信

司法部、交通运输部、公安部:

      日前,国务院办公厅印发《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》中关于“研究统一摩托车高速公路通行管理政策”的事项,引起包括广大摩托车驾驶人在内的公众热切关注。作为公民,我将结合个人实践,向有关部门提出如下意见和建议:

一、现有法律法规规定

     (一)国家层面的【法律】【行政法规】等有关规定

       1.【法律】《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)第67条规定,行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于70公里的机动车,不得进入高速公路。

       按照强制性【国家标准】《机动车运行安全技术条件》(GB7258-2017)第3.2.2.2.1条、第3.2.2.2.2条、第3.6.1.3第a)项和第3.6.2条之规定,“三轮汽车”和“轻便摩托车”的设计最高时速强制低于50公里;“低速载货汽车”、“正三轮载货摩托车”和“正三轮载客(2人以上)摩托车”的设计最高时速强制低于70公里。依据上述【法律】规定,前述这些机动车不得进入高速公路。各省份为执行该【法律】的规定需要,可以继续罗列,细化补充规定“轻便摩托车”等机动车不得进入高速公路。

     【法律】并非没有禁止摩托车进入高速公路,而是部分摩托车作为设计最高时速低于70公里的机动车被禁止驶入高速公路;【法律】也不会对进入高速公路的车辆作允许性规定。对于公民的私权利,根据“法无禁止即可为”的原则,依据上述【法律】规定,即设计最高时速不低于70公里的摩托车(属于机动车)得以依法进入高速公路。

       2.【行政法规】《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》(以下简称《道交法实施条例》)第78条第2款规定,在高速公路上行驶的摩托车不得超过每小时80公里。第83条规定,两轮摩托车在高速公路行驶时不得载人。

      需要注意的是,上述【行政法规】的规定并非是摩托车“可以”或者“允许”在高速公路上行驶的依据,而是设计最高时速不低于70公里的摩托车依法进入高速公路后如何通行的特别规定。

       在高速公路上行驶的摩托车不得超过每小时80公里,是出自【行政法规】《道交法实施条例》第78条第2款的指导性规定,应当依据【法律】《道交法》第37条之规定划设专用车道后实施,或者依据【行政法规】《道交法实施条例》第78条第1款之规定在高速公路车道标明摩托车的行驶速度。否则,依据【行政法规】《道交法实施条例》第78条第3款之规定,没有在车道标明摩托车行驶速度,就依据【法律】《道交法》第42条第1款之规定,按限速标志行驶。(参考微博@河北高速交警承德支队 的正确执法案例)

      两轮摩托车在高速公路行驶时不得载人,即意味着得以依法进入高速公路的边三轮摩托车和正三轮摩托车在在高速公路行驶时可以载人。此处所说的“正三轮摩托车”,是强制性【国家标准】《机动车运行安全技术条件》(GB7258-2017)第3.6.1.3条第a)项中的“正三轮载客(限乘2人)摩托车”和第b)项中的“正三轮载客(限乘2人)摩托车”(俗称“倒三轮摩托车”),且设计最高时速没有强制规定低于70公里。因此,这些三轮摩托车的设计最高时速只要不低于70公里,不但得以依法进入高速公路,而且在高速公路上行驶时可以依法载人。另外,【部门规章】《机动车驾驶证申领和使用规定》第75条第2款规定,驾驶人在实习期内驾驶机动车上高速公路行驶,应当由持相应或者更高准驾车型驾驶证三年以上的驾驶人陪同。因此,驾驶人在取得准驾车型代号为D的驾驶证的实习期内驾驶三轮摩托车上高速公路行驶,应当由持相应准驾车型驾驶证三年以上的驾驶人陪同。

        3. 结合【法律】《道交法》和【行政法规】《道交法实施条例》(详见表1)等有关规定,关于摩托车在高速公路通行的规定可以总结为:在符合机动车(含摩托车)一般规定的前提下,依据【法律】《中华人民共和国道路交通安全法》第67条之特别规定,摩托车(属于机动车)的设计最高时速不低于70公里的得以依法进入高速公路;依据【行政法规】《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第83条之特别规定,两轮摩托车在高速公路行驶时不得载人。


(二)各省份的【地方性法规】【地方政府规章】等有关规定违反上位法的情况

      国务院新闻办公室于2019年5月10日(星期五)下午2时30分举行国务院政策例行吹风会,请交通运输部副部长戴东昌、公路局局长吴德金介绍取消高速公路省界收费站有关情况,并答记者问。其中在回答中央广播电视总台央广经济之声记者提问时,交通运输部副部长戴东昌提到目前各地“难以实现不停车快捷收费,也不符合公平竞争原则。省际间的政策不统一,不利于公众安全便捷出行。”的地方政策,其中之一就有全国“17个省份的高速公路禁止摩托车驶入”。

这17个省份中,有8个省份的人大常委会通过制定【地方性法规】,有2个省份的地方人民政府通过制定【地方政府规章】,有1个省份的地方人民政府办公厅通过印发【规范性文件】作出了摩托车不得进入高速公路的规定;还有6个省份是没有任何依据地在高速公路入口处悬挂“禁止摩托车驶入”的禁令标志。

      1. 有8个省份的人大常委会通过制定【地方性法规】作出了摩托车不得进入高速公路的规定:《河南省高速公路条例》第43条;《山东省高速公路条例》第39条;《江苏省高速公路条例》第29条;《福建省高速公路条例》第26条;《江西省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第49条;《四川省高速公路条例》第41条;《重庆市公路管理条例》第31条;《宁夏回族自治区道路交通安全条例》第56条(只有一个转向车轮的机动车不得进入高速公路)。

       依据【基本法律】《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第72条第1款之规定,各省份的人大及其常委会在不同【法律】《道交法》第67条相抵触的前提下,根据本行政区域的具体情况和实际需要,可以制定【地方性法规】,继续罗列作出三轮汽车、低速载货汽车、轻便摩托车、正三轮载货摩托车和正三轮载客(2人以上)摩托车不得进入高速公路的规定,作为“设计最高时速低于70公里的机动车”这一规定的细化补充。因为,依据【基本法律】《立法法》第73条第4款之规定,制定【地方性法规】,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。

      显然,前述8个省份【地方性法规】关于摩托车(当然指所有摩托车,下同)不得进入高速公路的规定,已明显同【法律】《道交法》第67条之规定相抵触。因为依据【基本法律】《立法法》第73条第1款第1项之规定,高速公路通行规定是【法律】已经规定了的事项,并不属于地方性事务,为执行【法律】的规定,【地方性法规】可以根据本行政区域的实际情况需要作具体规定。如果“超越”【法律】的规定,就不叫“执行”了。

      依据【基本法律】《立法法》第73条第2款之规定,关于高速公路通行规定的事项,国家已经制定【法律】,在国家制定的【法律】生效后,【地方性法规】同【法律】相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。

       举个例子:2003年1月11日通过的【地方性法规】《广东省公路条例》第17条第2款第1项作出了禁止摩托车进入封闭公路(含高速公路)的规定,因同【法律】《道交法》第67条相抵触,违反了【基本法律】《立法法》相关规定,被2008年7月31日修订后的《广东省公路条例》所删除,2012年7月26日经修正后仍未重新提及。

     【地方性法规】同【法律】相抵触的规定无效,并不以制定机关及时予以修改或者废止为前置条件,其表现为不能被援引适用。因为依据【法律】《立法法》第88条第1款之规定,【法律】的效力高于【地方性法规】。

      举个例子:【地方性法规】《四川省高速公路条例》第41条作出禁止摩托车进入高速公路的规定,同【法律】《道交法》第67条之规定相抵触。更离谱的是,其第57条第2项规定,驾驶禁止驶入高速公路的车辆驶入高速公路的,由公安交警部门处以500元以上1000元以下罚款,超越了【法律】《道交法》第90条之规定(机动车驾驶人违反道路交通安全【法规】关于道路通行规定的,处警告或者20元以上200元以下罚款。【法律】《道交法》另有规定的,依照规定处罚。)的权限,违反了【法律】《道交法》第123条之规定,视为无效。这种无效,即表现为不能被援引适用。

      省一级的【地方性法规】同【法律】相抵触,没有经过全国人大常委会的审查、批准?依据【基本法律】《立法法》第98条第2项之规定,省级人大及其常委会制定的【地方性法规】只需报送全国人大常委会和国务院备案即可,无需报请批准,也不一定会被主动审查。依据【基本法律】《立法法》第99条之规定,中央有关国家机关和省级人大常委会认为【地方性法规】同【法律】相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;前述规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以书面提出进行审查的建议,但需经全国人大常委会工作机构研究确认有无必要;有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查,并非应当。如果在审查、研究中认为【地方性法规】同【法律】相抵触的,依据【基本法律】《立法法》第100条之规定,会先充分尊重地方,地方不予修改的,再采取对应措施。而设区的市的【地方性法规】,依据【基本法律】《立法法》第72条第2款之规定,才应当经省级人大常委会主动审查,认为同上位法不抵触的,在四个月内予以批准。

       2. 有2个省份的地方人民政府通过制定【地方政府规章】设定了摩托车不得进入高速公路的规范:《浙江省高速公路运行管理办法》第24条;《青海省高等级公路管理办法》第17条。

      相比【地方性法规】,【地方政府规章】的效力更低。【基本法律】《立法法》第82条第6款明确规定,没有【法律】【行政法规】【地方性法规】的依据,【地方政府规章】不得设定减损公民权利或者增加公民义务的规范。

      显然,上述2个省份【地方政府规章】关于摩托车不得进入高速公路的规范,明显没有【法律】《道交法》第67条之规定的依据。因为依据【基本法律】《立法法》第82条第1款之规定,省级人民政府可以根据【法律】制定【地方政府规章】,如果“超越”【法律】的规定,就没有“根据”了;第82条第2款第1项之规定,高速公路通行规定是【法律】已经规定了的事项,并不只属于本行政区域才有的具体行政管理事项,为执行【法律】的规定的需要,【地方政府规章】可以作出相关规定。如果“超越”【法律】的规定,就不叫“执行”了。

      依据【行政法规】《规章制定程序条例》第37条之规定,省级人民政府应当及时组织开展规章清理工作,对不符合上位法的规章,应当及时修改或者废止。

      举个例子:1996年12月23日发布的【地方政府规章】《广西壮族自治区高速公路管理办法》(2004年6月29日修正)第35条设定了摩托车不得进入高速公路的规范,因不符合【法律】《道交法》第67条之规定,违反了【基本法律】《立法法》的相关规定,被2009年10月15日发布的《广西壮族自治区高速公路管理办法》删除。2014年1月26日最新发布的版本《广西壮族自治区高速公路管理办法》也未重新提及。

      再举个例子:2003年9月17日发布的【地方政府规章】《山西省高速公路管理暂行办法》(第35条设定了摩托车不得进入高速公路的规范),被2005年12月2日制定的【地方性法规】《山西省高速公路管理条例》所废止。该【地方性法规】分别于2011年12月1日修正、2013年9月29日修订后也没有作出摩托车不得进入高速公路的规定。 

      同样,即使对不符合上位法的【地方政府规章】不及时修改或者废止的,不符合上位法的相关规范也无法生效。依据【法律】《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第13条第1款规定,各省份制定的【地方政府规章】可以在【法律】规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。但是,【法律】《道交法》第90条只规定了违反道路交通安全【法律】、道路交通安全【法规】关于道路通行规定的处罚种类和幅度,并没有规定违反道路交通安全【规章】的情况。因此,各地在执法时,不能援引适用道路交通安全【规章】作为处罚依据。

       3. 有1个省份的地方人民政府办公厅印发的【规范性文件】中设定了摩托车不得进入高速公路的规范:《海南省高速公路交通安全管理办法》第6条。

      相比【规章】,【规范性文件】的效力更低。依据【地方政府规章】《海南省规范性文件制定与备案登记规定》第11条之规定,制定规范性文件对实施法律、法规、规章作出具体规定的,不得增设公民的义务,不得限制公民的权利。

      显然,上述海南省人民政府办公厅印发的【规范性文件】关于摩托车不得进入高速公路的具体规定,明显不是实施【法律】《道交法》第67条之规定作出的。

      “举重以明其轻”。【地方性法规】【地方政府规章】关于摩托车不得进入高速公路的规定尚且无效,效力更低的【规范性文件】关于摩托车不得进入高速公路的规定更加无效。此处不再赘述。

       4. 有6个省份是没有任何依据地在高速公路入口处悬挂“禁止摩托车驶入”的禁令标志:广东、广西、湖南、陕西、山西。(另一省份笔者无法确定)

       依据【宪法】《中华人民共和国宪法》第5条和第33条第4款之规定,国家机关的职权和职责以及公民的权利和义务,应当由【宪法】和【(基本)法律】规定。对于公民的私权利,法无禁止即可为;对于国家机关的公权力,法无授权不可为。

       在一些高速公路的入口处,悬挂“禁止行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车通行”的禁令标志,有【法律】《道交法》第67条规定作为依据。即使悬挂“低速载货汽车通行”和“禁止机动三轮车通行”的禁令标志,也基本符合“其他设计最高时速低于70公里的机动车,不得进入高速公路。”这一规定。(部分前述的高性能正三轮摩托车除外)唯独悬挂“禁止摩托车驶入”的禁令标志没有【法律】依据。这里的“摩托车”当然指所有摩托车,其中摩托车的设计最高时速确实有低于70公里的;而大部分是不低于70公里的,没有被【法律】所禁止。

      举个例子,【地方性法规】《河南省高速公路条例》第31条规定,高速公路经营管理单位应当按照国家有关规定和技术规范的要求在高速公路上设置明显的标志、标线。那么,河南省高速公路的标志中有“禁止摩托车驶入”的禁令标志,而“国家有关规定”中的哪一条规定了摩托车禁止在高速公路通行?

      再举个例子,【地方政府规章】《广西壮族自治区高速公路管理办法》第35条规定,经营管理者应当按照国家和自治区有关规定设置和维护交通标志、标线,保持交通标志和标线清晰、准确、完好。那么,广西壮族自治区高速公路的交通标志中有“禁止摩托车驶入”的禁令标志,而“国家有关规定”中的哪一条规定了摩托车禁止在高速公路通行?“自治区有关规定”如《广西壮族自治区高速公路管理办法》中“禁止摩托车进入高速公路”的规定不也是因没有上位法的依据而被删除了的吗?

      二、司法意见及执法现状

   (一)司法意见

      按【法律】《道交法》第90条规定,违反【法律】《道交法》、【行政法规】《道交法实施条例》和各省份道路交通安全【地方性法规】关于道路通行规定的,处警告或者20元以上200元以下罚款;【法律】《道交法》另有规定的,依照规定处罚。【法律】《道交法》第123条规定,各省份的人大常委会可以根据本地区的实际情况(例如经济发展的实际情况),在本法规定的罚款幅度(例如第90条规定的20元以上200元以下罚款)内,规定具体的执行标准。(例如省人大常委会通过制定【地方性法规】规定某种道路交通违法行为具体的处罚执行标准为处警告或者150元罚款。)

      既然道路交通安全【地方性法规】可以作为处罚的援引适用依据,为什么稍前阐述的那8个省份的【地方性法规】关于“摩托车不得进入高速公路”的规定不能援引适用?

      下位法不符合上位法的判断和适用,除了稍前的分析,《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知(法[2004]第96号)》中第二点第(一)项就详细列举了下位法不符合上位法的常见情形,其中之一便是“下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围”。

      下位法与上位法是一组相对的概念,并非传言的朴素地单一地认为仅是地方法与国家法的关系,例如国务院制定的【行政法规】相对于全国人大常委会制定的【法律】也是一种下位法与上位法的关系。【行政法规】《道交法实施条例》为什么可以制定比【法律】《道交法》“更严格”的规定?比如【行政法规】《道交法实施条例》第83条规定,两轮摩托车在高速公路行驶时不得载人。这是因为【法律】《道交法》第41条规定,有关道路通行的其他具体规定,由国务院规定。(例如由国务院制定【行政法规】作出规定)

      【地方性法规】相对于【法律】是一种下位法与上位法的关系。作为上位法的【法律】《道交法》第67条已经对高速公路的通行权利作了规定而且是特别规定,违反该规定的行为便是第90条规定的给予行政处罚的行为。作为机动车之一,设计最高时速低于70公里的摩托车进入高速公路的行为才是【法律】给予行政处罚的行为,不低于70公里的摩托车就不是。作为下位法的8个省份【地方性法规】将所有摩托车进入高速公路的行为都规定为给予行政处罚的行为,明显扩大上位法规定的给予行政处罚的行为的范围。

      各省份可以扩大上位法规定的给予行政处罚的行为的范围吗?可以有,但是必须要有最终来自【法律】的依据。例如【法律】《道交法》第55条第1款规定,高速公路、大中城市中心城区内的道路,禁止拖拉机通行。其他禁止拖拉机通行的道路,【法律】则授权由各省份的人民政府根据当地实际情况规定的。再例如,各省份关于自行车(含电动自行车)载人的规定,不管合理与否,它至少是来自【行政法规】《道交法实施条例》第71条第2款的规定,而【行政法规】《道交法实施条例》是依据第41条之规定制定的。实质上,我们在遵守的仍然是【法律】。因为依据【宪法】《中华人民共和国宪法》第5条和第33条第4款之规定,国家机关的职权和职责以及公民的权利和义务,由【宪法】和【(基本)法律】规定。

     (二)执法现状

       就像稍前提到的【地方性法规】《四川省高速公路条例》第41条作出了禁止摩托车进入高速公路的规定,其第57条第2项也作出了对应的处罚规定。但是,就如此前所说的,这种同【法律】相抵触的规定不能也并没有被高速公路交警作为行政处罚的援引依据。

       其它7个省份类似对应的【地方性法规】处罚规定还有《河南省道路交通安全条例》第57条第8项,《山东省高速公路交通安全条例》第51条第1项,《江苏省道路交通安全条例》第59条第7项,《福建省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第70条第26项,《江西省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第89条第1项,《重庆市公路管理条例》第65条第1项,《宁夏回族自治区道路交通安全条例》第91条第6项。也就是说,如果在上述地区认为驾驶摩托车进入高速公路是违法行为,为什么不以上述的规定作为行政处罚的援引依据?答案不明而喻!

      实际上,这17个省份无论是否制定了【地方性法规】,或者是否制定了【地方政府规章】【规范性文件】,都通过在高速公路入口处悬挂“禁止摩托车驶入”禁令标志的方式来禁止摩托车进入高速公路。8个省份即使有【地方性法规】对应的处罚依据,也并没有进行援引,而是同其它9个省份一样,千篇一律地以“违反禁令标志”为由,以【法律】《道交法》第38条、第90条和【地方性法规】为依据,对驾驶摩托车进入高速公路的行为予以处罚,并记3分。

      禁令标志所显示的内容中,如果认定一种道路交通行为是违法行为,应该要指向对应的行为规定,并有相应的处罚标准。比如,让行标志对应【法律】《道交法》第44条(第一种行为),禁止拖拉机驶入规定范围的禁令标志对应【法律】《道交法》第55条第1款(第三种行为),禁止掉头标志对应【行政法规】《道交法实施条例》第49条第1款(第一种行为),禁鸣标志对应【行政法规】《道交法实施条例》第62条第8项,限速标志对应【法律】第42条第1款。那么,禁止摩托车驶入的禁令标志对应什么行为规定?况且,前述所有标志都是白底、红框、黑图文的禁令标志,那么违反上述规定都可以“违反禁令标志”为由进行处罚?

      这种执法的不精准,也必然带来执法的不规范。例如,驾驶轻便摩托车是违反【法律】《道交法》第67条的行为,也是严重不安全的行为。假如在浙江,浙江省高速公路交警仍以“违反禁令标志”为由,依据【地方性法规】《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第75条第1款第1项处100元罚款的力度太轻了;应当精准地以“驾驶禁止驶入高速公路的机动车进入高速公路”为由,依据【地方性法规】《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第78条第6项处200元罚款。

       在【部门规章】《机动车驾驶证申领和使用规定》的附件4《道路交通安全违法行为记分分值》中,一次记3分的种类既包括“驾驶禁止驶入高速公路的机动车驶入高速公路的”,也包括“驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”。如果驾驶摩托车进入高速公路的行为是违法行为,应当精准地以“驾驶禁止驶入高速公路的机动车驶入高速公路的”为由记3分,而不是笼统地以“驾驶机动车违反禁令标志的”为由记3分。

      依据【行政法规】《收费公路管理条例》第28条,收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准设置交通标志。按照【国家标准】《道路交通标线和标志》(GB5768.2-2009)第9.2.6.2条之规定,应当在高速公路入口处的“禁止摩托车驶入”禁令标志这个主标志下方安装内容为“禁止设计最高时速低于70公里的摩托车驶入”的辅助标志,用于表示被禁止进入摩托车的车辆种类和属性,从而具备合法性。

     (三)不同声音

      尽管已有充分的法律依据和法理分析证明禁止摩托车进入高速公路不具备合法性,但仍有人提出不同意见,认为可以禁止摩托车进入高速公路。

      1. 有人认为,依据【法律】《道交法》第37条之规定,高速公路划设的是汽车专用车道,所以摩托车不得进入专用车道内行驶。

      这种观点是对“专用车道”定义缺乏专业的认知。按照【国家标准】《道路交通标线和标志》(GB5768.3-2009)第5.11条之规定,有公交车专用车道线、小型车专用车道线、大型车道标线、多乘员车专用车道线和非机动车道线,并没有所谓的汽车专用车道线,也没有摩托车专用车道线。另外,即使设置专用车道,也是在多车道中选择部分车道作为专用车道。其他车辆仅是不得进入专用车道内行驶,并非等于其他车辆不得在该公路上行驶。因为,具体某种车辆的通行权利是否应当被禁止,由【法律】【行政法规】规定。

       2. 有人认为,依据【法律】《道交法》第38条之规定,禁令标志等交通标志是法律事实,驾驶人有遵守交通信号的义务,所以违反“禁止摩托车驶入”的禁令标志即构成违法。

      这种观点是对“禁令标志”合法性的片面理解。马克思主义哲学观点提到,内容与形式是辩证法的一对基本范畴。任何事物都是内容与形式的辩证统一。内容是事物一切内在要素的总和;形式是这些内在要素的结构和组织方式。内容决定形式,形式服务内容。“禁止摩托车驶入”禁令标志的内容和形式是辩证的统一,它的样式、规格等形式是合法的,但它所表示其禁止摩托车驶入高速公路的内容是不合法的。关于高速公路的通行规定,【法律】是已经作了明确规定的。所以,以“违反禁令标志”为由,对依法驾驶符合【法律】规定的摩托车进入高速公路的行为予以处罚是错误的。

       3. 有人认为,依据【法律】《道交法》第39条之规定,可以根据道路和交通流量的具体情况,作出禁止摩托车进入高速公路的规定。

      这种观点是对法律条文的错误解读。关于【法律】《道交法》,是有权威的解释的。全国人大常委会法工委编著的《中华人民共和国道路交通安全法(释义)》关于第39条的具体解释:限制通行和禁止通行的交通措施通常多数是由公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况所采取的临时性的措施,一旦道路通行情况有所改善,公安机关交通管理部门就会及时撤销限制通行或禁止通行的措施,恢复正常的交通秩序;“与公众的道路交通活动直接有关的决定”是指除采取限制交通的措施外的其他决定,如有关主管部门要调整和规划城市道路,将原来的机动车道改为步行街,将双向行驶的车道改为单行车道或改变单行车道的方向等;公告的形式可以是通过广播通知、网上宣传、张贴广告或在限制交通的具体地点竖牌广告等形式。

      (1) 被该法条授权的主体是公安机关交通管理部门,公安机关本身就是政府组成部门,其下属的交通管理部门能否制定【规范性文件】?而【地方性法规】是省级或者地市级人大及其常委会制定的,【地方政府规章】是省级或者地市级人民政府制定的,各级公安机关交通管理部门哪里来的权限制定?

      (2) 该法条授予的权限是采取限制通行和禁止通行的交通措施。“采取措施”具体表现形式是否可以等同于制定规定?是通过现场交警指挥手势限制通行或者禁止通行,还是通过制定规定限制通行或者禁止通行?交警不通过现场指挥就可以做到限制通行或者禁止通行?

      (3) 该法条对“采取交通措施”的适用前提条件是“根据道路和交通流量的具体情况”,而前述“禁止摩托车驶入”的禁令标志却是长期悬挂的,是否属于“根据”了当时当地的道路和交通流量的“具体情况”?

      (4) 如果高速公路需要采取禁止通行的措施,应当把机动车作为一个大类予以采取禁止通行的措施,而非仅针对机动车中占用道路资源最少的摩托车。

       (5) 该法律释义已明确“(该交通措施是)临时性的措施,一旦道路通行情况有所改善,公安机关交通管理部门就会及时撤销限制通行或禁止通行的措施,恢复正常的交通秩序”,那么“驾驶合法注册登记的摩托车依法在高速公路行驶”反而让道路通行情况无法改善了?还是什么其他原因导致公安机关交通管理部门无法及时撤销限制通行或禁止通行的措施?如果机动车违反法定的通行规则,无论是汽车还是摩托车,不都要依法进行处罚吗?同样的警力,非法用来限制摩托车,为什么不依法用来严格查处摩托车交通违法行为?

      (6) 另外,“通常多数是由公安机关交通管理部门”的表述,是因为其它部门也可以依据【法律】或者【行政法规】采取限制通行和禁止通行的交通措施。例如依据【行政法规】《城市道路管理条例》第26条和第27条第2项之规定,路政部门可以禁止履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶。

       4. 有人认为,按照【行业标准】《公路工程技术标准》(JTG B01―2014)第3.1.1条第1点之规定,高速公路为专供汽车分方向、分车道行驶,全部控制出入的多车道公路。所以,高速公路的设计要求本身就不允许摩托车通行。

      这种观点是对我国的标准化规定的效力不理解造成的。依据【法律】《中华人民共和国标准化法》第2条第2款、第3款之规定,【国家标准】分为强制性标准、推荐性标准,【行业标准】是推荐性标准;强制性标准才是必须执行,而推荐性标准只是国家鼓励采用。【标准】本身不是法规范,它的效力也是需由【法律】规定,不能超越【法律】规定,况且【行业标准】并非需要强制执行。因此,【行业标准】同【法律】不一致的,适用【法律】规定。另外,上述【行业标准】之所以会出现“汽车”这种标准制定技术缺陷造成的不当术语,或与早期一些法规规章中关于“汽车”术语的定义有关。例如2001年6月16日公布实施的【行政法规】《报废汽车回收管理办法》(国务院令第307号)第2条第1款规定,“本办法所称报废汽车(包括摩托车、农用运输车,下同),……”。该办法已经被2019年4月22日公布并于2019年6月1日起施行的【行政法规】《报废机动车回收管理办法》(国务院令第715号)所废止。因此,一些【标准】也应该与时俱进,对相关滞后规定予以修改。

       三、对摩托车管理政策的建议

     (一)高速公路特别规定的制度历史沿革

      2003年10月28日公布,自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》,经2007年12月29日和2011年4月22日两次修改公布后,其第67条关于高速公路通行的禁止性规定一直没有变化。行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于70公里的机动车,不得进入高速公路。

      自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》之前,未升格为【法律】的道路交通安全管理制度,是授权国务院制定的1988年3月9日发布并自1988年8月1日起施行的【行政法规】《中华人民共和国道路交通管理条例》。其第90条规定,高速公路的交通管理办法,由公安部另行制定。

      1990年3月26日发布施行的【部门规章】《高速公路交通管理暂行规则》(公安部令第5号)第3条规定,行人、非机动车、轻便摩托车、拖拉机、电瓶车、轮式专用机械车,以及设计最大时速小于70公里的机动车辆,不得进入高速公路。

      1994年12月22日发布,自1995年3月1日起施行的【部门规章】《高速公路交通管理办法》(公安部令第20号)将原【部门规章】(公安部令第5号)废止后,其第4条第1款规定,行人、非机动车、拖拉机、农用运输车、电瓶车、轮式专用机械车、全挂牵引车,以及设计最高时速低于70公里的机动车辆,不得进入高速公路。

      上述【部门规章】(公安部令第20号),也已被2003年10月28日公布并自2004年5月1日起施行的【法律】《道交法》所废止。

       综上所述,自1990年开始,包括具体的“轻便摩托车”在内,设计最高时速低于70公里的机动车一直被禁止进入高速公路。该规定已有将近30年的历史。

     (二)摩托车在高速公路通行同现行规定不适应的情况

      依据现行规定,在符合机动车(含摩托车)一般规定的前提下,设计最高时速不低于70公里的摩托车便得以依法进入高速公路。这就意味着,一辆排气量100cc且设计最高时速只有75公里的普通二轮摩托车便可依法进入高速公路。对大多数具有实践经验的摩托车驾驶人看来,这种情况无疑是非常不安全的。

      我国高速公路的设计时速最高为120公里。在高速公路上行驶的小汽车的行驶速度往往可以接近每小时120公里,而设计最高时速只有75公里的普通二轮摩托车会与同行的小汽车产生较大的速度差,容易发生被追尾的危险。而且,体积及重量的过分悬殊,会加重这种危险所带来的后果。

       排气量100cc且设计最高时速只有75公里的普通二轮摩托车,通常意味着其动力储备有限,加速能力不足。加速能力不足,即意味着主动避险的能力不足。设计最高时速75公里的极限,在某种特殊情况下也代表着避险能力的极限。

      另外,这种性能比较普通的摩托车,通常在制造成本上相对比较经济。为了迎合市场需求,这种制造成本上的限制也会导致一些安全装置的配备不足。例如,刹车系统一般,没有标配ABS等。

       一些特别规定也会对摩托车的行驶安全产生威胁。比如出自【行政法规】《道交法实施条例》第78条第2款关于摩托车在高速公路行驶时不得超过每小时80公里的规定,实际上是很危险的。其实,只要看那个关于限速的禁令标志,在遵守限速标志的前提下,实际驾驶时不要与同行的汽车保持过大的速度差(危险),且在车辆性能允许的情况下,略超过汽车即可。这才是安全的速度。依据【行政法规】《道交法实施条例》第78条第1款,高速公路应当标明车道的行驶速度,但实际上看到的高速公路在最右侧车道只给大型货车标明了车道行驶速度,没有依据该条第2款在最右侧车道给摩托车标明车道行驶速度。没有给摩托车标明车道行驶速度,所谓的摩托车限速80km/h的规定又与路边限速标志标明的速度不一致,那么,就应当按照道路限速标志标明的速度行驶,这是该条第3款的规定。况且【法律】《道交法》第42条第1款本来就规定应按限速标志标明的速度行驶。【行政法规】《道交法实施条例》是指导性规定,是【法律】《道交法》授权制定的。这里的不一致如何适用,该【行政法规】自己也说了,况且【基本法律】《立法法》第88条“【法律】的效力高于【行政法规】”也正是在这里适用的时候。一方面,依据【行政法规】《道交法实施条例》第44条第1款的指导性规定,摩托车应当在最右侧车道行驶,因高速公路的特别规定没有排斥这一规定,所以在高速公路上同样适用;另一面,又依据【行政法规】《道交法实施条例》第78条第2款的指导性规定,按“其他机动车”在最右侧车道通常已给大型货车标明车道行驶速度为60~100km/h。这时,按【行政法规】《道交法实施条例》的指导性规定,在最右侧行驶的摩托车还要保持60~80 km/h就非常危险。不但大货车等认为主动超越摩托车危险,摩托车处于被动的地位也很危险。既没有依据【法律】《道交法》享有摩托车专用车道及依据【行政法规】《道交法实施条例》标明车道行驶速度,又需要遵守【行政法规】《道交法实施条例》在最右侧车道行驶及限速60~80 km/h,在高速公路上行驶的摩托车才会如此尴尬。所以,这个要用好法的冲突适用规则。当【行政法规】的规定在实际上或实践中同【法律】的规定不一致时,适用【法律】的规定。在这里,即遵守【法律】《道交法》的规定,摩托车按限速标志行驶即可。

    (三)对摩托车高速公路通行管理政策的修改建议

      针对现行规定导致摩托车在高速公路通行出现的弊端,有必要提高摩托车在高速公路通行的准入门槛,优化摩托车在高速公路上行驶的通行规定。

      1. 建议在修订【法律】《道交法》时,在第67条增加一款,作为第二款,内容为“设计最高时速低于120公里的摩托车不得进入高速公路。”。

       对于公民,根据“法无禁止即可为”的法律准则,设计最高时速低于120公里的摩托车不得进入高速公路,即意味设计最高时速不低于120公里的摩托车得以进入高速公路。

      从【法律】《道交法》第67条的规定来看,高速公路通行的最关键因素是“设计最高时速”。“设计最高时速”作为重要的技术参数,对机动车的其它技术参数起到牵一发而动全身的作用,通常能达到保障安全等性能在内的效果。一般汽车的设计最高时速动辄能达到160公里左右,在高速公路上行驶时的速度能很轻松地达到最高限速的120 km/h。建议设计最高时速低于120公里的摩托车不得进入高速公路并不是为了让摩托车在高速公路行驶时飙车超过120km/h,而是为了让在高速公路上行驶的摩托车有足够的动力储备,有足够的加速能力和优异的刹车性能等与同行的汽车缩小速度差,提高主动避险能力,从而避免被追尾等危险。另外,考虑到未来电动摩托车等新能源摩托车的发展可能性,通过设定“设计最高时速”的技术参数作为准入门槛,比采用其它的技术参数更适宜,更有利于法律条文的规范统一、长久适用。

       2. 配套修改【行政法规】《道交法实施条例》第78条第2款之规定,将“(在高速公路上行驶的)摩托车不得超过每小时80公里”的内容删掉,该人为造成的不合理速度差不仅容易导致危险,也缺乏现实效力。

      实际操作中,不必在高速公路上划设摩托车专用车道,也不必在高速公路车道上标明摩托车行驶速度的限速标线,因为依据拟修改后的【法律】《道交法》第67条之规定,设计最高时速低于120公里的摩托车被禁止进入高速公路,而高速公路限速标志标明的最高时速不得超过120公里。

       3. 配套修改相关技术规范的【国家标准】【行业标准】,将“设计最高时速不低于120公里的摩托车”定义为“重型摩托车”,与“普通摩托车”、“轻便摩托车”等统一称为“摩托车”;如使用内燃机,则强制要求“重型摩托车”的排量大于250mL(其中三轮摩托车大于500 mL);增设专用的“重型摩托车”机动车号牌,颜色为“红底黑字,黑框线”。

      长期以来,我国的摩托车按规格分为“普通摩托车”和“轻便摩托车”两类,不够细致。随着国内摩托车生产工艺的进一步发展和国外摩托车品牌不断进驻,摩托车产品越来越丰富,有必要按规格对摩托车作进一步分类。为循序渐进,结合摩托车得以依法进入高速公路的标准,在“普通摩托车”定义范围内进一步析分出“重型摩托车”这一类型的摩托车。

      摩托车的传统动力装置为使用内燃机。为对应设计最高时速120公里这一标准,结合摩托车相关税费对排量的划分标准,有必要选择某等级排量作为重型摩托车与普通摩托车相互区分的标准。【法律】《中华人民共和国车辆购置税法》对排量不超过150mL的摩托车免征车辆购置税;交强险费率将摩托车分成3类:50mL及以下,50mL-250mL(含)、250mL以上及侧三轮;摩托车的关税及消费税的税率按排量250mL、500mL和800mL划分。经综合考虑,排量250mL(其中三轮摩托车排量500mL)与设计最高时速120公里最匹配。

     “设计最高时速”可通过查询《机动车整车出厂合格证》确认,但为了更方便的识别,可通过重型摩托车专用机动车号牌予以区分。

      4. 配套修改《机动车驾驶证申领和使用规定》等【部门规章】,例如可以将“重型摩托车”列入需申请的准驾车型,代号为D1和E1,另让D2代表原代号D,E2代表原代号E,D1包含D2和E1,E1包含E2。

      无论在高速公路,还是在一般的道路,驾驶重型摩托车具有一定的危险性,需要具备一定的驾驶资质。既然按规格将摩托车作了进一步分类,与此也应当取得相应准驾车型的驾驶证才可以驾驶不同类型的摩托车。按照摩托车的规格和结构,结合考取机动车驾驶证的规律特点,可以将摩托车的车型简单分为重型三轮摩托车、普通三轮摩托车、重型二轮摩托车、普通二轮摩托车和轻便摩托车,代号分别为D1、D2、E1、E2和F,D1包含D2和E1,D2和E1包含E2,E2包含F。为不侵犯已取得相应准驾车型驾驶证的驾驶人合法权益,可采取“老人老办法,新人新办法”,即代号D自动套转为D1,E自动套转为E1。初次申领机动车驾驶证的,不得申请代号为D1或者E1的摩托车准驾车型。

       5. 考虑到驾驶重型摩托车在高速公路上行驶具有一定的风险性,建议在“重型摩托车”相关技术规范标准中强制要求增加ABS等安全配置作为标配,从而提高进入中国市场准入门槛。

      摩托车高速公路通行管理政策如果按照建议修改后,即要求在高速公路上快速行驶的重型摩托车必须具备更高的安全性能。相对于汽车而言,稳定性较差的摩托车比汽车更需要ABS等安全配置的保护。

       6. 另外,还需配套修改涉及到摩托车高速公路通行管理的其它问题,如高速公路收费问题,包括摩托车收费标准、ETC化等。

    (四)拓展对摩托车通行管理政策的修改建议

      如果摩托车高速公路通行管理政策按照建议修改后,也关联到摩托车在一般道路行驶的规定问题,有必要就此一并提出修改建议。

      1. 探索提高轻便摩托车的设计最高时速,建议对“轻便摩托车”的技术规范标准进行修改,强制规定轻便摩托车的设计最高时速低于70公里。

      在强制性【国家标准】《电动自行车安全技术规范》(GB17761-2018)实施后,轻便摩托车的使用人数非常有限,且需申领代号为F准驾车型的机动车驾驶证后才能驾驶,与驾驶电动自行车所带来的便利性无法抗衡。如果驾驶人改为驾驶摩托车,一般会直接跨过轻便摩托车,申领代号为E(E2)准驾车型的机动车驾驶证,并购买普通摩托车驾驶。将轻便摩托车的设计最高时速规定低于70公里,有利于推动轻便摩托车电动化,拓宽摩托车应用市场,照顾一些有特别需求的群体。

      2. 探索规定摩托车在不同车道上行驶的权利。建议按照摩托车的规格类型,在两车道以上的道路,规定轻便摩托车应当在最右侧车道行驶;规定普通摩托车不得长时间借用最左侧车道行驶;规定重型摩托车不得长时间在高速公路借用最左侧车道行驶。

      不同规格类型的摩托车,存在其自身车重和性能配置等不同情况,以及“设计最高时速”所代表的动力储备和加速能力等不同情况。对其在车道上的通行权利予以科学分配,有利于保障道路交通的安全和顺畅。

      3. 探索细化完善摩托车载人规定。建议规定轻便摩托车不得载12周岁以上的人,如需载6周岁以下的儿童,必须在摩托车后座或者踏板上安装儿童座椅固定装置;规定普通摩托车载人的,如需在两车道以上道路通行,应当在最右侧车道行驶;规定重型摩托车载人的,如需在高速公路上行驶,重型摩托车需达到一定条件(如使用内燃机,建议排量大于一定标准);除轻便摩托车以外,其它摩托车不得在除后座和边座以外的位置载人,且后座不得载未满12周岁的儿童。

      众所周知,驾驶摩托车载人会影响驾驶操控,不同规格和结构类型的摩托车受影响的程度不同。因此,驾驶摩托车载人要受到一定限制。另外,未满12周岁的儿童不得驾驶任何车辆。不管是经济条件的限制,还是交通状况的约束,一些地区群众仍然存在驾驶摩托车载人的需求。所以,应当对12周岁左右年龄区间的人乘坐摩托车的规定作合理安排。

      4. 探索降低申请轻便摩托车准驾车型的年龄条件,建议允许年满14周岁且初中毕业的人申请轻便摩托车准驾车型。

      年满12周岁的人可以驾驶自行车,年满16周岁的人可以驾驶电动自行车。对应在校教育阶段,一般情况下,小学阶段及以下的学生不得驾驶任何车辆;初中阶段以上的学生可以驾驶自行车;高中阶段二年级以上的学生可以驾驶电动自行车。实际上,高中阶段的学生已具备驾驶轻便摩托车的能力,部分初中阶段的学生也具备驾驶轻便摩托车的能力。一些高中阶段没有完全提供住宿条件的地区,家长们为了读高中的子女上下学期间方便往返,会放松对子女的道路交通安全教育,放任子女使用电动摩托车或者燃油的普通摩托车等,存在较大的道路交通安全隐患。大禹治水,堵不如疏。高中阶段的学生虽然具备驾驶轻便摩托车甚至普通摩托车的能力,但是由于未达到申领驾驶证的年龄条件,无法通过接受系统的道路交通安全教育,理论上致使学生驾驶摩托车存在不可控性,往往容易造成更严重的后果。参考相关法律对年龄的规定,结合初中阶段的教育情况,让年满14周岁并且初中毕业后的学生可以利用放假时间到有资质的驾校练习驾驶轻便摩托车,合格后按规定申请相应的准驾车型,并通过严格的考试取得驾驶证,为高中阶段驾驶轻便摩托车上下学往返打下扎实的道路交通安全基础。通过前移驾驶证的申请年龄条件,可以引导高中阶段的学生先依法依规驾驶比较初级的轻便摩托车,从而为以后可能驾驶普通摩托车、重型摩托车或者汽车之前腾出适宜的过渡期,避免学生直接接触设计最高时速更快的普通摩托车等。况且,如果学生不打算驾驶轻便摩托车,仍然可以选择在年满16周岁后驾驶电动自行车。这种制度安排,既可以让学生循序渐进地接触道路交通安全知识,又解决了现实的社会需求。

       综合以上的意见和建议,并将相关拟修改的规定整合如表2所示。


编辑:honey
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关键字:禁摩 文化

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